Hacia un sistema impositivo óptimo

[Frente al Statu Quo. Publicado en Diario Libre el 27 de mayo de 2024] 

La victoria electoral del presidente Luis Abinader despeja el camino que permitirá la aprobación y ejecución de una reforma tributaria que mejore el sistema impositivo actual, acercándolo hacia el sistema óptimo. Ante la necesidad de incrementar el gasto social, elevar la inversión pública, capitalizar el Banco Central y reducir la deuda del sector público no financiero, el gobierno actual tiene la oportunidad de elevar los ingresos tributarios tomando en consideración un conjunto de restricciones vinculadas con la eficiencia y la equidad.

Hace casi cien años, en 1927, Frank P. Ramsey, un matemático de la Universidad de Cambridge, enganchado a economista por John Maynard Keynes, escribió un maravilloso artículo científico que tituló “Una contribución a la teoría de la imposición,” revolucionando la teoría de las finanzas públicas por el lado de los ingresos. Ramsey elaboró un modelo en el que explica cómo el gobierno puede recaudar un determinado monto de ingresos, distribuyendo de manera óptima la carga impositiva mediante un proceso de maximización del nivel de bienestar de la sociedad. Esa estrategia implica reducir a un mínimo las distorsiones provocadas por los impuestos al mismo tiempo que se recauda de una manera equitativa. ¡Una genialidad! En ese estudio, que fue popularizado en 1951 por Paul A. Samuelson, premio Nobel de Economía, surgió la recomendación de que el gobierno establezca impuestos a los bienes de consumo que tengan una reacción baja a los movimientos de precios, es decir, que al estimar su grado de elasticidad se determine que sean inelásticos.

Entre 1971 y 1976, James A. Mirrlees, premio Nobel de Economía y para ese entonces profesor en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), realizó aportes extraordinarios a la teoría de la imposición óptima. En sus estudios presentó estimaciones de las tasas óptimas para los impuestos que recaen sobre la renta y bienes de consumo, calculadas tomando en consideración las diferencias entre los contribuyentes y los productos a ser gravados.

A partir de esos fundamentos teóricos se desprende que la tasa impositiva marginal óptima depende de la elasticidad de los bienes y de la mano de obra a ser gravados; de la distribución de las habilidades (ingresos) de los contribuyentes; del efecto ingreso y sustitución que tengan los impuestos sobre el empleo y el ahorro; de la incidencia sobre los productores y los consumidores; del patrón de consumo de los contribuyentes de menores ingresos; de las condiciones de competencia del mercado; del nivel de renta que se desea dejar exenta para elevar la progresividad; y de las bondades administrativas de una tasa impositiva única aplicada junto a transferencias de suma global a los contribuyentes de menores ingresos, para mejorar la equidad distributiva de la carga impositiva y de los ingresos laborales.

El marco teórico anterior, que ha sido ampliado y mejorado significativamente por los aportes de Arnold Harberger (Chicago), Anthony Atkinson (LSE), Joseph Stiglitz (Columbia), Emmanuel Sáez (Berkeley), Iván Wernig (MIT), Bernard Salanié (Columbia) y Louis Kaplow (Harvard), entre otros, lleva a plantear que la reforma tributaria que se apruebe y aplique en la República Dominicana tome en consideración los siguientes aspectos.

Los cambios de tasas y base imponible deben distorsionar lo menos posible las decisiones de ahorro, inversión, trabajo e innovación, para que la economía se mantenga -eficientemente- lo más cerca de la frontera de posibilidades de producción. Es sabido que impuestos con tasas excesivamente variadas o muy altas tienden a distorsionar las decisiones de los agentes económicos, provocando ineficiencias y el deterioro del nivel de ingresos. El resultado de un sistema impositivo distorsionante es una pérdida de bienestar y, por tanto, se considera claramente como una política económica subóptima.

La reforma tributaria debe ser equitativa y evitar medidas regresivas a menos que los contribuyentes de menores ingresos sean compensados. Los cambios impositivos deben promover la equidad vertical, que significa que los contribuyentes más ricos paguen una mayor cantidad de impuestos al compararse con los menos ricos. Eso no implica que la tasa impositiva marginal sea creciente, pues con una tasa única los agentes económicos con mayores ingresos o consumo pagarán más impuestos en términos absolutos. La reforma también debe promover la equidad horizontal, para que así dos contribuyentes con el mismo nivel de ingresos o consumo paguen la misma cantidad de impuestos. 

La reforma impositiva debe permitir una mejora de la eficiencia recaudatoria, simplificando el proceso de cumplimiento de la obligación tributaria. Diversos estudios revelan que si la República Dominicana tuviese un nivel de eficiencia similar al promedio de la región, las recaudaciones del Itbis y del impuesto sobre la renta de personas físicas y jurídicas pudieran aumentar hasta en 4 puntos porcentuales del producto interno bruto. Ese elevado grado de evasión impositiva deja claro que en el país se viola la equidad en la distribución de la carga tributaria. La evasión -y la elusión impositiva también- se traduce en la existencia de contribuyentes de altos ingresos con una menor tasa de tributación efectiva que contribuyentes con menores ingresos. Esto hace que el sistema tributario actual sea muy injusto. Con relación a las exenciones tributarias que benefician a sectores productivos, se deben realizar análisis costo-beneficio para determinar cuáles exenciones han (o no han) cumplido su objetivo y deben ser eliminadas o reducidas.

El objetivo de las autoridades encargadas del diseño y ejecución de la reforma tributaria debe ser mejorar el sistema impositivo acercándolo al óptimo, mediante la variación de las tasas y base imponible fundamentándose en la tradición de Ramsey y Mirrlees. Esto debe acompañarse de medidas que reduzcan significativamente la evasión tributaria. Para mejorar la equidad y minimizar el impacto negativo sobre los segmentos más pobres se debe poner en marcha un programa de transferencias compensatorias, que tiendan a mantener constante el nivel de bienestar de los agentes económicos que se encuentren en la parte más baja de la distribución de los ingresos.

Por último, recomiendo que se cuantifique el impacto a nivel de hogar de cada una de las medidas tributarias y de transferencias compensatorias, utilizando la metodología de microsimulaciones de la profesora Nora Lustig (Tulane), fundadora del Instituto Compromiso con la Equidad, que ha sido aplicada exitosamente a decenas de países a nivel global, incluyendo la República Dominicana.