[Frente al Statu Quo. Publicado en Diario Libre el 27 de mayo de 2024]
La victoria electoral del presidente Luis Abinader despeja el camino que
permitirá la aprobación y ejecución de una reforma tributaria que mejore el
sistema impositivo actual, acercándolo hacia el sistema óptimo. Ante la
necesidad de incrementar el gasto social, elevar la inversión pública,
capitalizar el Banco Central y reducir la deuda del sector público no
financiero, el gobierno actual tiene la oportunidad de elevar los ingresos
tributarios tomando en consideración un conjunto de restricciones vinculadas
con la eficiencia y la equidad.
Hace casi cien años, en 1927, Frank P. Ramsey, un matemático de la
Universidad de Cambridge, enganchado a economista por John Maynard Keynes,
escribió un maravilloso artículo científico que tituló “Una contribución a la
teoría de la imposición,” revolucionando la teoría de las finanzas públicas por
el lado de los ingresos. Ramsey elaboró un modelo en el que explica cómo el
gobierno puede recaudar un determinado monto de ingresos, distribuyendo de manera
óptima la carga impositiva mediante un proceso de maximización del nivel de bienestar
de la sociedad. Esa estrategia implica reducir a un mínimo las distorsiones
provocadas por los impuestos al mismo tiempo que se recauda de una manera
equitativa. ¡Una genialidad! En ese estudio, que fue popularizado en 1951 por
Paul A. Samuelson, premio Nobel de Economía, surgió la recomendación de que el
gobierno establezca impuestos a los bienes de consumo que tengan una reacción
baja a los movimientos de precios, es decir, que al estimar su grado de
elasticidad se determine que sean inelásticos.
Entre 1971 y 1976, James A. Mirrlees, premio Nobel de Economía y para ese
entonces profesor en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), realizó
aportes extraordinarios a la teoría de la imposición óptima. En sus estudios
presentó estimaciones de las tasas óptimas para los impuestos que recaen sobre
la renta y bienes de consumo, calculadas tomando en consideración las
diferencias entre los contribuyentes y los productos a ser gravados.
A partir de esos fundamentos teóricos se desprende que la tasa impositiva
marginal óptima depende de la elasticidad de los bienes y de la mano de obra a
ser gravados; de la distribución de las habilidades (ingresos) de los
contribuyentes; del efecto ingreso y sustitución que tengan los impuestos sobre
el empleo y el ahorro; de la incidencia sobre los productores y los consumidores;
del patrón de consumo de los contribuyentes de menores ingresos; de las condiciones
de competencia del mercado; del nivel de renta que se desea dejar exenta para
elevar la progresividad; y de las bondades administrativas de una tasa impositiva
única aplicada junto a transferencias de suma global a los contribuyentes de
menores ingresos, para mejorar la equidad distributiva de la carga impositiva y
de los ingresos laborales.
El marco teórico anterior, que ha sido ampliado y mejorado
significativamente por los aportes de Arnold Harberger (Chicago), Anthony
Atkinson (LSE), Joseph Stiglitz (Columbia), Emmanuel Sáez (Berkeley), Iván
Wernig (MIT), Bernard Salanié (Columbia) y Louis Kaplow (Harvard), entre otros,
lleva a plantear que la reforma tributaria que se apruebe y aplique en la
República Dominicana tome en consideración los siguientes aspectos.
Los cambios de tasas y base imponible deben distorsionar lo menos
posible las decisiones de ahorro, inversión, trabajo e innovación, para que la
economía se mantenga -eficientemente- lo más cerca de la frontera de posibilidades
de producción. Es sabido que impuestos con tasas excesivamente variadas o muy altas
tienden a distorsionar las decisiones de los agentes económicos, provocando
ineficiencias y el deterioro del nivel de ingresos. El resultado de un sistema
impositivo distorsionante es una pérdida de bienestar y, por tanto, se
considera claramente como una política económica subóptima.
La reforma tributaria debe ser equitativa y evitar medidas regresivas a
menos que los contribuyentes de menores ingresos sean compensados. Los cambios
impositivos deben promover la equidad vertical, que significa que los
contribuyentes más ricos paguen una mayor cantidad de impuestos al compararse
con los menos ricos. Eso no implica que la tasa impositiva marginal sea
creciente, pues con una tasa única los agentes económicos con mayores ingresos
o consumo pagarán más impuestos en términos absolutos. La reforma también debe
promover la equidad horizontal, para que así dos contribuyentes con el mismo
nivel de ingresos o consumo paguen la misma cantidad de impuestos.
La reforma impositiva debe permitir una mejora de la eficiencia
recaudatoria, simplificando el proceso de cumplimiento de la obligación
tributaria. Diversos estudios revelan que si la República Dominicana tuviese un
nivel de eficiencia similar al promedio de la región, las recaudaciones del
Itbis y del impuesto sobre la renta de personas físicas y jurídicas pudieran
aumentar hasta en 4 puntos porcentuales del producto interno bruto. Ese elevado
grado de evasión impositiva deja claro que en el país se viola la equidad en la
distribución de la carga tributaria. La evasión -y la elusión impositiva también-
se traduce en la existencia de contribuyentes de altos ingresos con una menor
tasa de tributación efectiva que contribuyentes con menores ingresos. Esto hace
que el sistema tributario actual sea muy injusto. Con relación a las exenciones
tributarias que benefician a sectores productivos, se deben realizar análisis
costo-beneficio para determinar cuáles exenciones han (o no han) cumplido su objetivo
y deben ser eliminadas o reducidas.
El objetivo de las autoridades encargadas del diseño y ejecución de la
reforma tributaria debe ser mejorar el sistema impositivo acercándolo al
óptimo, mediante la variación de las tasas y base imponible fundamentándose en
la tradición de Ramsey y Mirrlees. Esto debe acompañarse de medidas que
reduzcan significativamente la evasión tributaria. Para mejorar la equidad y
minimizar el impacto negativo sobre los segmentos más pobres se debe poner en
marcha un programa de transferencias compensatorias, que tiendan a mantener
constante el nivel de bienestar de los agentes económicos que se encuentren en
la parte más baja de la distribución de los ingresos.
Por último, recomiendo que se cuantifique el impacto a nivel de hogar de
cada una de las medidas tributarias y de transferencias compensatorias,
utilizando la metodología de microsimulaciones de la profesora Nora Lustig
(Tulane), fundadora del Instituto Compromiso con la Equidad, que ha sido
aplicada exitosamente a decenas de países a nivel global, incluyendo la
República Dominicana.
